我國自1956年建立第一處自然保護(hù)區(qū)以來，保護(hù)區(qū)類型從單一到全面，數(shù)量從無到有，面積從小到大，已基本形成類型比較齊全、布局基本合理、功能相對(duì)完善的自然保護(hù)區(qū)體系。在自然保護(hù)區(qū)內(nèi)，全國典型的生態(tài)系統(tǒng)類型，包括大熊貓、金絲猴、朱鹮、丹頂鶴、銀杉、水杉、珙桐等珍稀瀕危野生動(dòng)植物，以及重要的自然遺跡及景觀均得到了有效保護(hù)，自然生態(tài)系統(tǒng)功能也得到了充分發(fā)揮。

       如今，生物多樣性保護(hù)已上升為國家戰(zhàn)略，法規(guī)制度逐步完善，能力建設(shè)持續(xù)增強(qiáng)，自然保護(hù)區(qū)為維護(hù)我國的生物多樣性、筑牢國家生態(tài)安全屏障打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

       一些自然保護(hù)區(qū)仍存在突出問題

       盡管我國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)取得了顯著成效，但仍存在一些問題，自然保護(hù)區(qū)建設(shè)和管理尚面臨多重挑戰(zhàn)。“十二五”期間，原環(huán)保部聯(lián)合中科院開展了全國生態(tài)環(huán)境十年變化(2000-2010年)調(diào)查預(yù)評(píng)估。結(jié)果顯示:89.7%的國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)生態(tài)環(huán)境狀況有所改善或維持不變;11.3%有所退化，生態(tài)保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展矛盾突出，存在一些自然保護(hù)區(qū)被經(jīng)濟(jì)開發(fā)破壞的困境。另外，根據(jù)現(xiàn)有統(tǒng)計(jì)結(jié)果，仍有約10%至15%的重要生態(tài)系統(tǒng)和保護(hù)物種未納入保護(hù)地體系。

       從近兩年的中央生態(tài)環(huán)保督察和“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)中也不難看出，有些地方盲目開發(fā)，不斷蠶食保護(hù)區(qū)土地，造成生境破碎、物種數(shù)量和種類銳減;一些保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)“責(zé)權(quán)利”不對(duì)等，弱化了保護(hù)管理職能;現(xiàn)有保護(hù)管理體系不完善，部分國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)沒有獨(dú)立的管理機(jī)構(gòu)，或者雖然成立了管理機(jī)構(gòu)，但編制偏少，缺乏專業(yè)技術(shù)人員和經(jīng)費(fèi)保障，野外巡護(hù)、資源監(jiān)測(cè)等工作不規(guī)范。

       此外，我國的自然保護(hù)區(qū)大多位于“老少邊窮”地區(qū)，它們同時(shí)也是我國脫貧攻堅(jiān)工作的重點(diǎn)地區(qū)。生態(tài)補(bǔ)償制度的不完善和自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)優(yōu)先，與區(qū)域內(nèi)貧困人口的扶貧開發(fā)和脫貧要求產(chǎn)生了很大矛盾，大大增加了地方工作的壓力，也給保護(hù)區(qū)的未來長遠(yuǎn)發(fā)展帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

       從國家和地方兩個(gè)層面完善管理機(jī)制

       以自然保護(hù)區(qū)為基礎(chǔ)，將同一區(qū)域交叉重疊、多頭管理的多個(gè)自然保護(hù)地整合建立國家公園，將是今后一段時(shí)期的發(fā)展趨勢(shì)。納入國家公園的自然保護(hù)區(qū)將按國家公園的設(shè)計(jì)理念思路來進(jìn)行管理，未能整合的自然保護(hù)區(qū)則是本文關(guān)注的重點(diǎn)。

       未能納入國家公園的自然保護(hù)區(qū)，今后該如何進(jìn)行管理?

       在國家層面，一是深化體制機(jī)制改革。根據(jù)2018年國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，各部門“三定方案”已確定。建議盡快推動(dòng)自然保護(hù)區(qū)管理體制機(jī)制改革，各類自然保護(hù)地由國家林業(yè)草原局牽頭統(tǒng)一管理，由生態(tài)環(huán)境部負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)法。二是積極推動(dòng)立法工作。抓緊開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋和規(guī)范性文件的全面清理工作，對(duì)不符合不銜接不適應(yīng)中央精神、時(shí)代要求、法律規(guī)定的，應(yīng)及時(shí)廢止或修改。在自然保護(hù)地立法的大框架下，對(duì)《中華人民共和國自然保護(hù)區(qū)條例》進(jìn)行全面修訂，對(duì)不適應(yīng)新時(shí)代生態(tài)文明建設(shè)或有保護(hù)空缺，涉及自然保護(hù)區(qū)的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行廢改立，并與其他相關(guān)法律、法規(guī)有效銜接。三是嚴(yán)格自然保護(hù)區(qū)監(jiān)督管理和執(zhí)法。加強(qiáng)涉及自然保護(hù)區(qū)建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，嚴(yán)肅查處各類違法行為。繼續(xù)以“天地一體化”的遙感監(jiān)測(cè)管控體系和完善的政策法規(guī)體系為手段，持續(xù)深入開展“綠盾”專項(xiàng)行動(dòng)，提高監(jiān)管和執(zhí)法能力，為國土空間生態(tài)安全和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量提升提供堅(jiān)實(shí)保障。四是優(yōu)化自然保護(hù)區(qū)空間布局。依法依規(guī)、科學(xué)合理調(diào)整自然保護(hù)區(qū)，解決歷史遺留問題，避免“帶病”調(diào)整，確保全國自然保護(hù)地總體面積不減少、功能不降低。五是科學(xué)合理劃分自然保護(hù)區(qū)功能分區(qū)。根據(jù)管理目標(biāo)修訂完善自然保護(hù)區(qū)的科學(xué)分區(qū)、分類管理制度，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)自然保護(hù)區(qū)的保護(hù)和管理。六是強(qiáng)化自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理。完善自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)空間布局，加快推動(dòng)建立以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系，加大典型生態(tài)系統(tǒng)、物種、基因和景觀多樣性保護(hù)力度，全面提高自然保護(hù)區(qū)管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、信息化水平。七是建立健全自然保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。建議盡快制定生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償條例，使當(dāng)前分散于各領(lǐng)域?qū)嵤┑纳鷳B(tài)補(bǔ)償性政策文件統(tǒng)一為國家級(jí)別的綜合性法律規(guī)章制度。推動(dòng)跨部門、跨行政區(qū)域、跨流域的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，讓需要大力保護(hù)的地方做到嚴(yán)格保護(hù)，讓因保護(hù)生態(tài)環(huán)境而犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展的區(qū)域生活水平不降低、脫貧攻堅(jiān)任務(wù)不受阻。八是完善自然保護(hù)區(qū)劃定、晉升方式。根據(jù)近兩年的情況來看，申請(qǐng)晉升國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的數(shù)量越來越低，再加上新形勢(shì)下自然保護(hù)區(qū)的嚴(yán)格監(jiān)督執(zhí)法，今后各地申請(qǐng)晉升國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)的積極性會(huì)更低。為了避免保護(hù)空缺，建議成立專家委員會(huì)向國家和地方提出建議，將的確需要保護(hù)的區(qū)域劃建為新的保護(hù)區(qū)，或者提高保護(hù)級(jí)別。

       在地方層面，一是進(jìn)一步提高政治站位。各地黨委政府、有關(guān)部門和自然保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)要進(jìn)一步提高生態(tài)保護(hù)意識(shí)，避免違規(guī)撤銷、調(diào)整自然保護(hù)區(qū)，嚴(yán)格限制涉及自然保護(hù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，做到“不欠新賬，快還舊賬”。二是加快做好自然保護(hù)區(qū)的生態(tài)修復(fù)。部分自然保護(hù)區(qū)存在違法違規(guī)的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)和歷史遺留問題，已對(duì)自然保護(hù)區(qū)的生境造成了不同程度破壞，需要盡快開展生態(tài)恢復(fù)，但應(yīng)因地制宜、以自然恢復(fù)為主，避免不當(dāng)人工干預(yù)對(duì)生境造成二次破壞。三是全面落實(shí)勘界立標(biāo)，明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。盡快完善自然保護(hù)區(qū)土地用途和權(quán)屬的規(guī)定，在補(bǔ)充完善埋設(shè)界碑界樁的同時(shí)，研究劃定自然保護(hù)區(qū)界線。在這方面，湖北南河國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)創(chuàng)新管理方式，在進(jìn)出保護(hù)區(qū)的道路上劃定保護(hù)區(qū)邊界線，并在地面標(biāo)注明顯的文字提示。四是加強(qiáng)社區(qū)共建。各級(jí)黨委政府和有關(guān)單位應(yīng)積極引導(dǎo)周邊社區(qū)綠色發(fā)展，優(yōu)先安排生態(tài)環(huán)境綜合整治項(xiàng)目，積極宣傳生態(tài)產(chǎn)品并提升其附加值。五是加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)的建設(shè)管理。地方政府在資金安排、人員編制等方面應(yīng)給予自然保護(hù)區(qū)更多支持，科學(xué)優(yōu)化其功能分區(qū)，補(bǔ)充完善其空間布局。

       我國的自然保護(hù)區(qū)建設(shè)已經(jīng)走過了搶救性建立、數(shù)量和面積快速增長的階段，現(xiàn)階段應(yīng)加強(qiáng)科學(xué)調(diào)整和嚴(yán)格管理。相信在社會(huì)各界的共同努力下，未來我國以國家公園為主體的自然保護(hù)地體系建設(shè)必將取得輝煌成績，自然保護(hù)區(qū)作為推進(jìn)生態(tài)文明、構(gòu)建國家生態(tài)安全屏障、建設(shè)美麗中國的重要載體將長期發(fā)揮積極作用。(中國環(huán)境科學(xué)研究院國家環(huán)境保護(hù)區(qū)域生態(tài)過程與功能評(píng)估重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室高級(jí)工程師 羅建武 中國環(huán)境科學(xué)研究院副研究員 全占軍)